Demnächst wird das eidgenössische Parlament ein Geschäft beraten, das bereits jetzt Kritiker auf den Plan ruft: Gewarnt wird vor der Verletzung der Gewaltentrennung durch das Parlament, befürchtet werden eine Machtverschiebung Richtung Legislative und eine Blockade im Gesetzesvollzug.

Worum geht es? Das Parlament soll künftig Verordnungen des Bundesrats mittels Veto zurückweisen können. Im Unterschied zu einem Gesetz werden Verordnungen durch die Regierung erlassen. Sie unterstehen auch nicht einer Volksabstimmung. Nun beantragt die Staatspolitische Kommission des Nationalrats die Einführung eines Verordnungsvetos. Es ist eine Debatte, die auch in einigen Kantonsparlamenten geführt wurde, jedoch ist der Solothurner Kantonsrat seit der Revision der Verfassung (1988) das einzige Parlament mit einem solchen Veto.

Gut möglich, dass Solothurn ein Unikat bleibt, wird doch das Veto sehr kritisch beurteilt. Das zeigt sich in den Stellungnahmen der Kantone zur Vorlage der Staatspolitischen Kommission; allerdings werden diese Stellungnahmen durch die Regierungen verfasst und nicht durch die Parlamente. Daher lohnt es sich, das Thema aus einer parlamentarischen Optik heraus zu beleuchten und einen Kontrapunkt zu setzen. Der Vollständigkeit wegen kann bereits festgehalten werden: Viele andere Akteure sprachen sich in der Vernehmlassung für ein Verordnungsveto aus.

Verursacht das Verordnungsveto eine generelle Blockade? Dies kann in Solothurn nicht festgestellt werden, nicht zuletzt darum, weil es auch parlamentarische Hürden zu überspringen gilt. Zunächst müssen 17 Kantonsräte (ein Sechstel des Parlamentes) innert 60 Tagen gegen eine vom Regierungsrat beschlossene Verordnung oder Verordnungsänderung Einspruch einlegen. Bestätigt die Mehrheit der Kantonsräte in einem zweiten Schritt den Einspruch, so wird die Vorlage an den Regierungsrat zurückgewiesen. Das Veto entfaltet keine bindende Wirkung – die Regierung kann die Verordnung ändern oder mit identischem Inhalt erneut vorlegen.

Der Blick in die Vergangenheit von 1988 bis heute zeigt: Insgesamt wurden 1115 Verordnungen erlassen. Gegen 77 Verordnungen wurde Einspruch erhoben, jede fünfte wurde durch den Kantonsrat bestätigt. Acht Verordnungen zog die Regierung aufgrund der Diskussion von sich aus zurück. Das kann schwerlich als Blockade bezeichnet werden.

Wie verhält es sich mit der Gewaltenteilung? Gewaltenteilung bedeutet organisatorische und personelle Trennung der Funktionen und insbesondere Zuweisung einer Hauptfunktion an eine der Staatsgewalten. So weit die Theorie. Politische Systeme entwickeln sich (weiter) und bilden Charakteristika aus als Antwort auf Anforderungen und Gegebenheiten. Diese Realität kam sehr schön zum Ausdruck, als der damalige Solothurner Verfassungsrat die Möglichkeit eines Vetos auslotete: «Wir haben uns immer wieder Gedanken über die Gewaltenteilung gemacht, die ein Grundanliegen der demokratischen Ordnung ist. Welche Stellung soll der Regierungsrat im Gewaltengefüge haben? Welche Beziehungen und Abhängigkeiten zu anderen politischen Gewalten, insbesondere zum Kantonsrat? Wir haben uns in der Kommission bemüht, die Machtverhältnisse – wie sie sich aus der Verfassung ergeben – auszugleichen, auszubalancieren.»

Abwägen und Austarieren – eigentlich eine Kerneigenschaft des Schweizer Politsystems. Es trifft eben nicht vollständig zu, dass jedes Staatsorgan auf eine Funktion beschränkt ist, voneinander unabhängig und eigenständig funktioniert. Auch dem Bundesrat stehen beispielsweise neben der Regierungsfunktion und Verwaltungstätigkeit auch Rechtsetzungsbefugnisse zu.

Die Besorgnis, ein Veto führe zu einer Machtverschiebung zugunsten des Parlaments auf Kosten der Regierung, wird mit Blick auf die Realität beschwichtigt. Die Entscheidungs- und Gestaltungsmacht sowie die Meinungsführerschaft liegen tendenziell bei den Regierungen, nicht bei den Parlamenten. Zudem steht dem Parlament eine professionalisierte und ressourcenstarke Regierung und Verwaltung gegenüber.

Kurzum: Mit dem Veto wird der Einflussbereich des Parlamentes erweitert, und es führt zu einer überschaubaren Stärkung, von einer Machtverschiebung kann jedoch nicht gesprochen werden. Das Veto kann aber eine präventive Wirkung entfalten und dient als eine parlamentarische Notbremse.